O obcích

Obce v ČR

V České republice existovalo k 1.1.2020 celkem 6 258 obcí. To je ve srovnání se zhruba
stejně početnými evropskými státy poměrně velké číslo. Pro představu, v Maďarsku nalezneme
obcí zhruba polovinu, tj. 3 175, v Belgii ještě méně, a to 581 obcí, a konečně ve
Švédsku pak jen 290 municipalit. Samozřejmě tyto země mají rozdílný historický a politický
vývoj, a proto se jejich územní a územně samosprávné členění bude značně lišit. Avšak i
jen z pouhého hrubého srovnání zmíněných počtů lze konstatovat, že obcí je v České
republice skutečné mnoho, s čímž souvisí i to, že jsou vcelku málo lidnaté. Obcí do 499
obyvatel bychom napočítali celkem 3 446, tedy více než polovinu z celkového počtu.
Kdežto obcí s více jak 10 000 obyvateli je v České republice jen 131.

Obec jako územně samosprávný celek

Kromě základní struktury obcí z hlediska jejich velikosti je ale především důležité pochopit, co to vlastně obce jsou a jaké pro ně platí základní principy jejich fungování.

Ústava České republiky stanovuje, že obce jsou základními územně samosprávnými celky. Územní samosprávné celky jsou pak územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu. Z tohoto ústavního vymezení můžeme vyvodit, že mezi základní znaky obcí patří jejich (i) územní základ, (ii) osobní základ a (iii) právo na samosprávu.

Územní základ představuje území obce, které je ohraničeno hranicí a na kterém obce vykonávají svou působnost. Samozřejmě může docházet i ke změnám území obce, a to například při sloučení obcí, oddělení části obce anebo při připojení obce. V důsledku těchto změn (při sloučení obcí nebo oddělením části obce) pak může vzniknout i zcela nová obec. Od roku 1993 se počet obcí v ČR zvýšil o více než 60.

Osobní základ pak představují občané obce, kteří jsou státními občany České republiky a jsou v obci hlášeni k trvalému pobytu. Občané obce pak mají různá práva, kupříkladu (i) právo volit a být volen do zastupitelstva, (ii) právo vyjadřovat svá stanoviska na jednání zastupitelstva či (iii) právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty, které musí dané orgány v zákonné lhůtě vyřídit. Osobní základ obce mohou za splnění určitých podmínek tvořit ještě další osoby, například vlastníci nemovitostí na území obce či cizinci s trvalým pobytem na území obce. Naproti tomu zákon o obcích přímo nevymezuje povinnosti občanů obce, i když i ty mohou existovat. Například osoba s trvalým pobytem v obci může být povinna platit poplatek ze psů nebo za komunální odpad.

Posledním zásadním znakem obce je právo na samosprávu. Tento pojem vyjadřuje právo obcí vykonávat vlastním jménem určité úkoly a činnosti. Obce v rámci své odpovědnosti a v zájmu občanů obce upravují, regulují a spravují určité veřejné záležitosti. Aby tak mohly činit, je nutné, aby měly i právní osobnost. Ústava přímo stanoví, že obec je veřejnoprávní korporace, tedy že je právnickou osobou. To je nesmírně důležité, protože díky tomu mohou mít obce vlastní majetek nebo mohou například uzavírat smlouvy. Obce je proto nutné odlišit od státu. Stát a obce nejsou to samé. Stát v podstatě zaručuje obcím právo na samosprávu a prostřednictvím zákonů určuje základní principy fungování obcí, ale obce se pak už prostřednictvím svých orgánů rozhodují, jak naloží se svým majetkem, jaké smlouvy uzavřou apod. Zákon o obcích přímo říká, že obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.

Samostatná a přenesená působnost obce

Výše bylo popsáno, že se obce ve své podstatě liší od státu. Proč se tedy, když chceme vydat nový řidičský průkaz, anebo když žádáme o stavební povolení, musíme vydat na obecní nebo městské úřady? Tyto záležitosti má přeci na starosti stát. Pro pochopení je nezbytné vysvětlit rozdíl mezi samostatnou a přenesenou působností obcí.

Do samostatné působnosti spadají záležitosti obce, které si obec spravuje samostatně. Jsou to takové záležitosti, které obce vykonávají vlastním jménem a na vlastní odpovědnost a které jsou v zájmu obce a jejích občanů. Obec o nich rozhoduje samostatně v rámci svého území a vytváří tak předpoklad pro její všestranný rozvoj a uspokojování potřeb obyvatel. Do samostatné působnosti tak spadají například tyto záležitosti: (i) hospodaření s obecním majetkem, (ii) schvalování rozpočtu, (iii) zakládání a zřizování právnických osob (např. technické správy měst), (iv) zřizování obecní policie, (v) označování ulic a veřejných prostranství, (vi) vydávání obecně závazných vyhlášek atd.

Naproti tomu v přenesené působnosti obce vykonávají záležitosti státu a nepřímo tak vykonávají státní správu. Stát totiž zákonem přenáší některé úkoly, které by jinak měly vykonávat státní orgány, na obce. Za to pak stát obcím poskytuje příspěvek na výkon státní správy, který by měl aspoň částečně krýt výdaje s tím spojené. V přenesené působnosti tak některé obecní úřady vydávají stavební povolení, občanské průkazy nebo třeba cestovní pasy.

Druhy obcí

Obce se v České republice dají též členit, a to z několika hledisek. Podle rozsahu vykonávané přenesené působnosti (tj. státní správy) obce dělíme na ty s:

· běžným obecním úřadem (I. kategorie),
· pověřeným obecním úřadem (II. kategorie) a
· a na obce s rozšířenou působností (III. kategorie).

Důležité je, že obce s pověřenými obecními úřady a obce s rozšířenou působností vykonávají státní správu v obvodech, které zahrnují více obcí a jsou stanoveny zákonem. Právě obce s rozšířenou působností mají na starosti agendu vydávání cestovních dokladů, řidičských průkazů, fungují jako stavební úřady apod. Některé pověřené obecní úřady pak mohou působit také jako stavební úřady nebo matriční úřady. Na běžný obecní úřad potom můžete zavítat, pokud budete například chtít získat povolení k pokácení stromu.

Podle označení pak obce dělíme na:
· obce (ty, které nejsou městysem ani městem),
· městyse,
· města,
· statutární města a
· hlavní město Prahu.

Městysem je obec, o níž to stanoví předseda Poslanecké sněmovny na návrh obce po vyjádření vlády. Jde však jen o jakousi historickou tradici. V minulosti jim bylo uděleno právo pořádat týdenní a dobytčí trhy. Stály na pomezí vsi a města.

Městem jsou pak obce, které byly městem historicky (proto mohou mít některá města i méně než 3 000 obyvatel) a obce , které mají alespoň 3 000 obyvatel a na jejich návrh to stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Celkově je nyní v České republice 606 měst. Rozdíly mezi těmito typy obcí jsou v podstatě jen v názvech jejich orgánů (např. obecní úřad – úřad městyse – městský úřad). Zákon o obcích jinak jejich fungování a organizaci v zásadě neupravuje rozdílně.

Statutární města jsou přímo vyjmenována v zákoně o obcích a je jich celkem 27 (včetně Prahy). Jde například o Kladno, České Budějovice, Ústí nad Labem nebo Ostravu. Statutární města se mohou rozhodnout, že se jejich území bude členit na městské obvody nebo městské části, které pak mají vlastní orgány samosprávy. Z tohoto pohledu proto rozlišujeme územně členěná statutární města a ostatní statutární města. Ta se v podstatě neliší od ostatních měst, jen zde používáme jiné označení orgánů (kupříkladu starostu zde nazýváme primátorem a městský úřad magistrátem).

Územně členěná statutární města mají své území rozčleněno na městské obvody nebo městské části. Vydávají takzvaný statut formou obecně závazné vyhlášky. Ve statutu upravují své vnitřní poměry, zejména zde (i) vymezují jednotlivé městské obvody nebo části a jejich území, (ii) stanovují pravomoci orgánů městských obvodů a částí, (iii) určují majetek, který se svěřuje městským obvodům nebo částem, a také (iv) stanovují zdroje příjmů městských obvodů a částí. Městské obvody (části) nejsou samostatnými právnickými osobami, ale organizačními složkami statutárního města a nemohou například vydávat ani obecně závazné vyhlášky. Územně členěná statutární města jsou specifická tedy i tím, že se zde komunální volby konají jak do zastupitelstva statutárního města, tak i do zastupitelstev jednotlivých obvodů nebo částí.

Specifika hlavního města Prahy

Hlavní město Praha zaujímá velmi specifické postavení. Předně její fungování upravuje samostatný zákon o hlavním městě Praze, a proto se na ni nepoužije zákon o obcích, dle kterého se jinak řídí všechny ostatní obce. Praha má navíc postavení jak obce, tak kraje, ale i hlavního města České republiky.

Praha se člení na jednotlivé městské části. Ty se odlišují od městských částí a městských obvodů statutárních měst dle zákona o obcích, protože podle zákona o hlavním městě Praze její městské části vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. V části odborné literatury se lze setkat i s názorem, že městské části mají právní osobnost, ale tento názor není všeobecně přijímán. Vnitřní poměry a vztah mezi Prahou a jednotlivými městskými částmi upravuje Statut.

Praha se dále člení na 10 obvodů (Praha 1 – Praha 10), které jsou stanoveny zákonem o územním členění státu a které nesouvisí s územní samosprávou. Nelze je proto zaměňovat s městskými částmi v Praze, které jsou popsány výše a kterých je 57. Aby to bylo ještě více komplikované, tak v Praze dále existuje 22 správních obvodů, v rámci kterých 22 městských částí vykonává přenesenou působnost pro ostatní městské části.

Politická a administrativní část obce

Pokud hovoříme o tom, že “obec dělá tohle a pak zas tohle”, je vždy důležité vědět, že OBEC je hodně OBECný výraz. Obec jako taková funguje ve dvou rovinách. Kromě samostatné a přenesené působnosti, jak jste se dozvěděli v kapitole Obce ČR, můžeme dělit činnost obce na politickou a administrativní. Co to vlastně znamená?

Pokud hovoříme o politické činnosti obce, jedná se o činnost, kterou vykonávají zvolené orgány obce, což je zastupitelstvo a z něho vzešlá rada a starosta nebo primátor. Administrativní činnost vykonává obecní úřad (tedy úřad v pravém slova smyslu) prostřednictvím svých zaměstnanců (úředníků) na konkrétních odborech. Obě tyto roviny se navzájem propojují v mezích zákona, který upravuje činnosti politiků a úředníků a vytváří tak pravidla, aby nedocházelo ke korupci nebo zneužívání moci a postavení.

Politická část obce tvořená zastupitelstvem vzniká ve volbách. Každé 4 roky se konají volby do obecních zastupitelstev, tzv. komunální volby, kdy se vymění zastupitelé (politici), kteří mohou rozhodovat o záležitostech, které jsou v zájmu rozvoje obce a jejího území. Zejména se jedná o rozhodování o hospodaření obce (co obec nakoupí, co obec postaví, zda to bude spíše park nebo nová kanalizace) nebo o záležitosti veřejného pořádku jako stanovení nočního klidu, omezení podomního prodeje tzv. šmejdů a další. Aby došlo k realizaci politických projektů, je zapotřebí kromě politické části mít i tu administrativní, tedy obecní úřad, někdy též městský úřad nebo magistrát. O rozdělení pravomocí obecního úřadu a zřízení odborů a oddělení pro jednotlivé druhy činnosti rozhoduje ze zákona rada obce. Před vysvětlením fungování administrativní části je nutné si uvědomit, že čím je obec menší, tím má méně politiků (zastupitelů) a méně zaměstnanců (úředníků). Na opravdu malých obcích (což je většina) je jen pár zastupitelů a většinu té “úředničiny” si zařizuje sám starosta za pomocí jednoho či dvou úředníků.

Administrativní část obce, tedy obecní úřad jako takový, pak zařizuje věci každodenního života občanů a plní úkoly uložené zastupitelstvem/radou/starostou. Obecní úřad například vydává občanské průkazy, rozhoduje o udělení živnostenského oprávnění (aby mohl žadatel podnikat), vede evidenci obyvatel v obci, může ukládat pokuty, poskytuje informace žadatelům nebo vydává stavební povolení. Aby obecní úřad fungoval efektivně, může starosta se souhlasem ředitele krajského úřadu jmenovat tzv. tajemníka. Stejným způsobem ho může starosta i odvolat.

Tajemník funguje jako takový “ředitel” obecního úřadu. Má na starosti, aby úředníci vykonávali svou práci, uzavírá s úředníky pracovní poměr a stará se o to, aby obecní úřad prostřednictvím svých odborů plnil své povinnosti. Tajemník tedy není politikem a dá se o něm říct, že je to vrchní úředník na konkrétním obecním úřadě. Zákon (až na výjimky) přesně neurčuje, jaké konkrétní odbory by měl obecní úřad mít, ale dobrá praxe ukazuje určité směry, kterými se vydat. Velmi často tedy lze na úřadech nalézt majetkové odbory, odbory evidence obyvatel nebo dopravní odbory. Tyto odbory pak vyřizují konkrétní záležitosti ve své působnosti, jak bylo výše naznačeno.

Odbor lze tedy vnímat jako skupinu úředníků, jejichž náplň práce je vyřizování záležitostí podobného typu, např. majetkový odbor může řešit pronájem nemovitostí ve vlastnictví obce a dopravní odbor zase registraci vozidel apod. Některé odbory můžou mít i zákonem předpokládané názvy jako je třeba živnostenský úřad nebo stavební úřad, které jsou v podstatě “také jenom odbory”. Ať už obecní úřad má nebo nemá zřízené odbory, vždy jedná navenek jako obecní úřad a odbory jsou zřízené pouze pro delegaci práce. Lze si to představit podobně, jako když žáci dostávají vysvědčení ve škole. Ve skutečnosti totiž nedostávají vysvědčení jménem třídního učitele, ale jménem školy, do které chodí.

V praxi se lze setkat s názvy obecních a městských úřadů jako jsou radnice nebo magistrát. Dost často pak v jedné budově najdete jak jednací sál zastupitelstva a kancelář starosty, tak i jednotlivé odbory apod. Jak bylo uvedeno výše, jedná se o různé druhy obecních orgánů, ale velmi často se nachází tzv. pod jednou střechou.

Obecně o obcích

Působnost a dělení obcí

Činnost obce

The project is supported by the Friedrich Naumann Foundation for Freedom.

The Friedrich Naumann Foundation for Freedom is not responsible for the content of this project, or for any use that may be made of it. The views expressed herein are those of the organiser(s) of the project alone. These views do not necessarily reflect those of the Friedrich Naumann Foundation for Freedom.